Інформаційні технології в структурах державної служби

Нижник Н.Р. Леліков Г.І.
20.05.2005 | 14:06
Становлення України як правової демократичної держави вимагає від інституту державної служби, особливо на перехідному етапі адміністративного реформування, дієвості, гнучкості і динамізму. Одним з найважливіших чинників, який повинен забезпечити ці вимоги, є впровадження в сферу державної служби інформаційних технологій, покликаних змінити характер роботи державного службовця, посиливши її аналітичну складову в процесі прийняття рішень з управління або регулювання в визначеному секторі економіки.
За останні роки значно виріс обсяг взаємної інформації органів державного управління, а також потік управлінських документів та всього діловодства. Причому інколи готується набагато більше різного роду документів та збирається інформації, ніж це потрібно для процесів управління. В той же час відчувається нестача інформації, яка має дозволити аналіз нових тенденцій та протиріч, що виникають в державно-управлінських відносинах у суспільстві.
В сучасному світі інформація є стратегічним національним ресурсом, одним з основних багатств держави, який відіграє дедалі більшу роль у системі державного управління. "У суспільстві починається перерозподіл реальної влади від традиційних структур до центрів управління інформаційними потоками", - зазначає О. Литвиненко.
Доцільно погодитись з думкою вченої М. Павлютенкової, яка вважає, що інформатизація сильно впливає і на політичну обстановку в світі, виділяючи чотири інформаційні фактори:
  • можливість використовувати у найбільшому ступені інтелектуальний потенціал як своєї країни, так і інших країн;
  • можливість, використовуючи усі види інформаційних технологій, успішно формувати соціокультуру - глибинну основу нації, держави, розповсюджувати та запроваджувати свої духовні і ідейні цінності, свою культуру, мову;
  • можливість гальмувати духовно-культурний розвиток інших країн, трансформувати і навіть підривати їх духовно-моральні засади;
  • уміння поряд з відкритими силовими (економічними, дипломатичними і військовими) методами і засобами масштабно і цілеспрямовано використовувати приховані, тонкі інформаційні методи і засоби.
Негативний вплив впровадження інформаційних технологій відзначений і в основному робочому документі ІІ Міжнародного конгресу ЮНЕСКО "Освіта і інформатика" (Москва, 1-5 липня 1996 р.): "Існує небезпека того, що технології при всій їх корисності можуть потягнути за собою уніфікацію та втрату культури і мови багатьох народів світу. Наприклад, такі засоби масової інформації, як телебачення, радіо і кіно, піддають народи масовому та безперервному впливу мови, цінностей та інформації інших культур, тоді як їх можливості зміцнення своєї власної спадщини досить обмежені. Розширення ІNTERNET та інших доступних на міжнародному рівні комунікаційних мереж переважно акцентує увагу на загальних моментах на шкоду специфічності, що поглиблює стурбованість з приводу можливості втрати власної культури. Багато її аспектів, включаючи мову, фольклор, традиції і характер, можуть бути втрачені під впливом західної і інших домінуючих культур".
Так, в США за період 1975-1990 рр. на відповідні науки, виробництво, капітальні вкладення в інформаційні послуги було витрачено більше 1500 млрд. дол., а в 1991-2005 рр. витрати по цих статтях складатимуть за прогнозами 2500 млрд. дол.
В Америці у 1995 році були прийняті два ключових закони, що визначили стан інформатизації органів влади: про реформу управління інформаційними технологіями США (Іnformatіon Technology Management Reform Act of 1995); про скорочення обігу документів (Paperwork reductіon Act of 1995). Розділ, пов'язаний з реформою управління інформаційними технологіями, був включений також до Закону США про національну оборону на 1996 р. (Natіonal Defence Authorіzatіon Act for Fіscal Year 1996).
Американські законодавці були стурбовані низькою ефективністю попередніх капіталовкладень у державні інформаційні системи, недостатньо кваліфікованим використанням інформаційних технологій урядовими установами, що не сприяло вчасному отримуванню федеральним урядом переваг від швидких змін, які відбувалися у глобальній інформаційній індустрії. Метою законодавчого регулювання було:
  • спонукати федеральний уряд до стратегічного використання інформаційних технологій для підвищення ефективності роботи;
  • стимулювати своєчасне придбання сучасних інформаційних технологій та кваліфіковане їх використання;
  • підвищити ефективність інформаційно-технологічного забезпечення урядових структур через переорієнтацію "від процесу на результат";
  • піднести відповідальність чиновників перед Конгресом та громадянами за використання інформаційних технологій та ресурсів у діяльності установ;
  • забезпечити рівень послуг, що надаються федеральним урядом, на рівні найкращих взірців від приватного сектора;
  • здійснити міжвідомчий підхід до використання інформаційних ресурсів, доступних до загального користування у федеральному уряді;
  • зменшити число зловживань та помилок, що виникають за умов недбалого управління інформаційними системами;
  • забезпечити здатність федерального уряду та окремих його агентств до вдосконалення управлінських процесів та роботи в цілому за інформаційними технологіями;
  • запровадити єдиний підхід до управління інформаційними ресурсами з метою підвищення дієвості та ефективності виконання програм федерального уряду.
Особлива роль відводиться одній з головних осіб в системі виконавчої влади - директорові Офісу управління та бюджету США (Dіrector of the Offіce of Management and Budger), який відповідає за оцінювання капіталовкладень в інформаційні технології для урядових органів. Керівники ж окремих урядових органів мають робити таку оцінку та контролювати результати запровадження в рамках своїх установ.
У кожному відомстві призначаються Голови з інформаційних справ (Cher Іnformatіon Offіcer) із обов'язками консультувати керівництво з питань придбання інформаційних технологій, управління інформаційними ресурсами, керувати розробленням та створенням інформаційної інфраструктури відомства. Особливі вимоги висуваються до персоналу, який здійснює закупівлю техніки, технологій та програмного забезпечення, збирає інформацію про найновіші технологічні та програмні розробки.
Для координації та обміну досвідом створена Рада голів з інформаційних справ, до якої входять представники різних відомств. Під керівництвом заступника директора Офісу управління та бюджету нею розробляються пропозиції з проблем скорочення суспільних витрат на збирання інформації, впровадження інформаційних технологій до урядових та приватних установ, надаються рекомендації з питань формування федеральної галузевої політики. Така рада отримує експертну допомогу від спеціальних груп радників, які створює сама, а також від міжвідомчих так званих "функціональних груп", що можуть створюватися за дорученням Президента США для вивчення систем телекомунікації, розробки інформаційної політики, програмного забезпечення, дотримання інформаційної (зокрема, комп'ютерної) безпеки.
Кожний річний звіт Конгресу з питань бюджету має містити повідомлення про результати їхньої діяльності. Періодично відбувається вибіркова перевірка відомств на предмет виявлення ефективності використання інформаційних технологій, результати якої впливають на перерозподіл бюджетного фінансування. Згідно із Законом про реформу управління інформаційними технологіями до завдань Конгресу США входить контроль за тим, щоб протягом найближчих 5 років органи виконавчої влади досягали зниження вартості функціонування та підтримки інформаційних технологій на 5 % і на стільки ж підвищили продуктивність їх використання.
Закон про реформу управління інформаційними технологіями США доповнюється Законом скорочення обігу документів, спрямованим на ефективніше використання наявних у федеральних агентствах інформаційних ресурсів, скорочення кількості документів та інформації, що вимагаються від юридичних та фізичних осіб федеральними органами. Метою цього закону є також зведення до мінімуму кількості документів, що складаються для федерального уряду. Він вимагає від федеральних агентств забезпечення найвищої віддачі та соціального сенсу інформації, яка створюється, збирається, підтримується та поширюється для федерального уряду. Цей закон захищає права й інтереси окремих громадян, підприємств та суспільства в цілому, стимулюючи зниження витрат і зусиль на збір інформації, поліпшуючи якість послуг, які надаються населенню, підвищуючи ефективність використання інформації та відкритість і звітність держави перед суспільством.
На теперішній час у США, країнах Європи і в Росії у вищих органах державної влади та управління, в міністерствах та відомствах, в обласних та місцевих органах управління функціонують та розробляються інформаційні системи, створюються інформаційно-аналітичні центри. Використання інформаційно-довідкових та аналітичних систем позитивно впливає на сферу державного управління та створює можливості для удосконалення і збагачення практики державного управління.
Потрібно визначити, що рівень інформатизації органів державного управління в США дуже високий і, перш за все, за рахунок використання сучасних технологій, високого ступеня стандартизації програмних продуктів, сучасних засобів зв'язку, що забезпечують швидкий та надійний доступ до будь-яких баз даних, експертних систем, що призначені для інтелектуальної підтримки спеціалістів і керівників у процесі прийняття рішень. Структурні підрозділи інформатизації органів державного управління в США одними з перших почали використовувати у своїй діяльності інформаційні системи і впроваджувати нові інформаційні технології (кінець 60-х рр.). Тому сьогоднішній стан робіт по інформатизації державних органів США дуже відрізняється від того, що спостерігається у Росії і Україні.
В США сьогодні основна увага зосереджена не лише на розробці нових інформаційних систем державного управління, але і на модернізації комп'ютерного обладнання та розвитку сучасних програмних засобів інтелектуальної підтримки. Наприклад, Міністерство фінансів США основну частину коштів, виділених на інформатизацію, направило на програму модернізації інформаційної системи податкової служби США і удосконалення управлінської діяльності 24 податкових служб країни. Широке розповсюдження в управлінській діяльності урядових та президентських структур США отримали ситуаційні центри, що відносяться до класу систем групової підтримки рішень. Основний режим роботи у ситуаційному центрі - аудіо- і відеодіалог, що забезпечується спеціальними комп'ютерними засобами за розробленими сценаріями. Загальна технологія робіт у ситуаційних центрах направлена на реалізацію наступних функцій:
  • можливість ведення колективного діалогу великої кількості учасників нарад;
  • образно-графічне і геоінформаційне представлення об'єктів і предметів наради, що доповнюється необхідними текстами і таблицями;
  • динамічне проведення експрес-аналізу і оцінки стану ситуації і альтернативних рішень, що пропонуються керівниками відповідних відомств і експертами - учасниками нарад.
Сітьові комп'ютерні системи, сучасні засоби зв'язку складають основу технічного забезпечення ситуаційних центрів.
Комп'ютерні системи такого класу значно прискорюють роботу на найскладніших ділянках аналітичної діяльності, наприклад, при аналізі і оцінці оперативної обстановки в тій чи іншій надзвичайній ситуації, при обробці соціально-економічної інформації, підготовці звітів, формуванні оперативних доповідей та довідок.
Отже, можна констатувати, що найбільш перспективним, але дорогим напрямком інформатизації структур державного управління є системи підтримки прийняття групових рішень. В Японії, США і державах Західної Європи накопичений значний практичний досвід з використання таких систем у ситуаціях, де рішення приймаються голосуванням.
Так, у Німеччині розробкою нових інформаційних технологій та застосуванням їх у державно-управлінську діяльність займаються провідні наукові центри і фірми, наприклад, Німецький національний центр з математики і обробці даних, що включає в себе п'ять головних дослідницьких інститутів. Загальна кількість співробітників складає 1200 чоловік. Цей центр забезпечує:
  • наукові дослідження у сфері інформаційних технологій. При цьому основне значення мають роботи по розробці та впровадженню методів для створення інформаційних систем;
  • науково-методичну підтримку інтелектуальних систем;
  • консультації у сфері технології мультімедіа і організації телеконференцій.
З 1976 р. в Німеччині існує кадрова інформаційна система (EPOS) Федерального Міністерства внутрішніх справ (ВМІ). В 1992 році почалась її модернізація, в основу якої була покладена концепція кадрової системи Міністерства юстиції, що максимально враховує функції організації і персоналу.
Заслуговує уваги досвід Росії по створенню інформаційних та інформаційно-аналітичних систем. Так, одне із найбільш комп'ютеризованих відомств Росії - Міністерство з надзвичайних ситуацій (МНС), на основі сучасних інформаційних технологій реалізує концепцію ситуаційних центрів, що дозволяє оперативно вирішувати завдання прогнозування і оцінки наслідків можливих надзвичайних ситуацій. В системі широко використовуються сучасні аудіо- і відеозасоби, технології проведення телеконференцій, сучасні системи зв'язку і досить потужний картографічний фонд.
Розробкою систем ситуаційного управління займаються не тільки в МНС, але і в органах виконавчої влади та в президентських структурах. Розроблена концепція і впровадження інформаційно-комунікаційної системи Ради Федерації. Ця система має можливість швидкого доступу до баз даних парламентів багатьох країн Європи і Америки.
Актуальність впровадження інформаційних технологій підтверджується тим, що зразу ж після створення у жовтні 1994 р. аналітичних служб у суб'єктах Російської Федерації в Адміністрації Президента було проведено нараду представників аналітичних служб органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації. На цій нараді була зроблена оцінка стану аналітичної діяльності в регіонах, намічені основні напрямки робіт по інформаційній, програмно-аналітичній і методичній підтримці аналітичних досліджень, зроблена спроба скоординувати аналітичну діяльність федеральних і регіональних структур Росії.
На початку 1995 р. в Адміністрації Президента відбулась нарада аналітичних служб Федеральних органів виконавчої влади Російської Федерації "Роль і місце аналітичних служб і інформаційно-технологічних систем при підготовці і прийнятті рішень в органах державної влади РВ".
Основна роль в інформаційному обслуговуванні структур державної влади відводиться інформаційним та інформаційно-аналітичним центрам, які складають у більшості органів інформаційні структури організації управління.
10 грудня 1996 р. в Російській академії державної служби пройшов загальноакадемічний методологічний семінар "Інформаційні технології в структурі державної служби". На думку вченого М.М. Тихомірова, система інформатизації державної служби повинна виконувати функції комп'ютерного центрального банку і локальних банків кадрової інформації. Причому в рамках такої системи повинні вирішуватись як чисто інформаційні завдання, що реалізують основні функції обробки кадрової інформації, так і завдання, що забезпечують можливість вести аналітичну (інтелектуальну) обробку інформації.
Федеральний банк кадрової інформації призначений для забезпечення необхідною інформацією Ради з питань державної служби при Президенті Російської Федерації та інформаційної взаємодії з міжнародними кадровими центрами.
Цей банк кадрової інформації виконує такі функції:
  • ведення федерального реєстру державних службовців та реєстру державних посад державної служби Російської Федерації;
  • ввід і корегування персональних даних на осіб, що займають посади федеральної державної служби Російської Федерації;
  • інформаційне забезпечення пошуку і підбору кандидатів на вакантні посади і підготовка пропозицій по розстановці і ротації кадрів;
  • інформаційне забезпечення підготовки пропозицій щодо формування кадрового резерву для федеральної кадрової служби;
  • інформаційне забезпечення моніторингу кадрової ситуації у федеральних органах державної влади;
  • інформаційне забезпечення аналітичних досліджень щодо використання кадрового потенціалу у сфері федеральної державної служби.
Створення інформаційної системи державного управління - це не застосування нових технічних засобів до розбухлої бюрократичної державної машини, а побудова концептуальної нової системи державного управління.
Інформаційно-технологічні нововведення в державному управлінні мають комплексний характер, зв'язані з одночасним і узгодженим використанням інформаційних, організаційних, правових, соціально-психологічних, кадрових, технічних, логіка-семантичних та багатьох інших факторів.
Аналіз інформаційно-аналітичного забезпечення держав СНД показує, що, по-перше, аналітичні служби ще недостатньо технічно оснащені, особливо засобами комунікацій; по-друге, підвищуються вимоги до якості рішень, що приймаються, і які залежать від професійних якостей аналітиків та від впровадження сучасних інформаційних технологій в процес прийняття рішень; по-третє, об'єми та потоки інформації як в державах, так і міждержавні так виросли, що процес інформаційного обміну не може бути ефективним без структурування системних угод по телекомунікаційних системах.
Аналіз стану розробок, впровадження та експлуатації інформаційних систем для органів державного управління в Україні показав, що за останні роки в Україні зроблена значна робота по застосуванню інформаційних технологій. Практично у всіх органах державної влади в Україні забезпечується інформаційна підтримка поточної роботи на рівні окремих персональних комп'ютерів з набором типових програмних продуктів. Більшість органів виконавчої влади застосовують локальні обчислювальні мережі.
Для України, в якій на фоні економічних реформ розгортається адміністративна реформа, питання формування інформаційної і аналітичної бази для прийняття управлінських рішень на державному рівні є особливо актуальним. Органи державної влади гостро відчувають недостатність інформаційного забезпечення своєї діяльності.
Єдиний підхід до подолання цього становища полягає у створенні державної інформаційно-аналітичної системи (ІАС). Рішення щодо її формування було прийняте на засіданні Ради національної безпеки і оборони України у червні 1997 року та введене в дію Указом Президента України від 21 липня 1997 року №663/97.
Метою робіт є створення державної інформаційної інфраструктури, яка б забезпечувала в подальшому інформаційно-аналітичну підтримку взаємодії фахівців органів державної влади у процесі обґрунтування прийняття рішень з питань управління державою.
Взаємний зв'язок структурних елементів системи передбачається здійснювати за допомогою загальної телекомунікаційної інформаційної магістралі на базі загальнодержавних каналів зв'язку, відомчих систем інформування та каналів зв'язку, а також урядових засобів зв'язку.
Таким чином, з технічної та технологічної точки зору ІАС є глобальною обчислювальною мережею інформаційно пов'язаних між собою структурних елементів, які є, у свою чергу, інформаційно-аналітичними системами відомств та міжвідомчими системами.
Важливо відмітити, що створення технічної та технологічної бази ІАС - це лише початок справи. Подальшими завданнями є:
  • створення єдиного узгодженого інформаційного середовища усіх органів влади, яке розвивається і функціонує згідно певних концепцій та правил і забезпечує цілісність та актуальність всієї інформації;
  • розробка аналітичних моделей, методів та алгоритмів відповідних задач з позицій сучасних досягнень науки, зокрема, системного аналізу, математичного моделювання та ін.;
  • вдосконалення процесів управління в державних органах влади шляхом максимального використання ІАС;
  • підготовка якісно нових фахівців, які повинні чітко формулювати задачі в умовах функціонування ІАС і цілеспрямовано використовувати отримані результати.
Результативність функціонування ІАС прямо пов'язана з інформатизацією регіонів, що обумовлюється наступними причинами:
  • в багатьох випадках фінансування проектів інформатизації регіональних органів йде з місцевих бюджетів;
  • вся первинна інформація формується в регіонах і, в деяких випадках, інших шляхів отримання певних даних не існує;
  • в певних відомствах (наприклад, в Державному комітеті статистики, Державній податковій адміністрації) формується інформація, яка залишається на районному чи обласному рівнях, але може становити інтерес і для центральних органів влади (прикладом такої інформації можуть служити дані про фінансовий стан окремих суб'єктів підприємницької діяльності);
  • неоднорідність, яка склалась історично між центром та регіонами, в оснащенні засобами інформатизації, впровадженні інформаційних технологій, підготовці кадрів.
Особливістю інформаційних потоків, що циркулюють у сфері адміністративного управління, є збирання інформації на найнижчому рівні (населений пункт, сільрада, підприємство, місто), використання зібраної інформації для прийняття рішень на своєму рівні і її агрегація для передавання на кожний наступний вищий рівень управління. Відомо, що з регіонів подається до 70-80 відсотків інформації, яка служить основою для прийняття рішень на загальнодержавному рівні, тож "білі плями" на полі своєчасної та достовірної інформації з регіонів можуть суттєво позначитися на обґрунтованості прийнятих рішень.
Структура державної служби України потребує, так само, як галузеві або функціональні структури державного управління, інформаційної підтримки, тому що поточна державно-управлінська діяльність органів влади і, особливо, обґрунтованість управлінських рішень, багато в чому залежать від повноти і якості інформаційних ресурсів, якими вони володіють. Інформатизація органів державного управління повинна розглядатись як постійний технологічний процес, що забезпечує своєчасну обробку інформаційних запитів і сприяє виробленню і прийняттю оптимальних рішень. При інформатизації структур державної служби керівництво цих структур має усвідомлювати, що впровадження комп'ютерних систем і інформаційних технологій в сферу їх діяльності потребує системного підходу, який передбачає глибокий аналіз проблем і виявлення "вузьких місць" у рішенні основних та додаткових задач.
Тобто потрібно визначити, що не підлягає інформатизації, і напрями діяльності, які доцільно інформатизувати.
Державна політика в сфері формування інформаційних ресурсів та інформатизації має бути спрямована на створення умов для ефективного та якісного інформаційного забезпечення рішень стратегічних та оперативних завдань соціального і економічного розвитку України.
Державна політика у сфері інформатизації визначена Законами України [8-10], які створюють правове поле для реалізації Завдань Національної програми інформатизації. Основними завданнями програми є:
  • формування правових, організаційних, науково-технічних, економічних, фінансових, методичних та гуманітарних передумов розвитку інформації;
  • застосування та розвиток сучасних інформаційних технологій у відповідних сферах суспільного життя України;
  • формування системи національних інформаційних ресурсів;
  • створення загальнодержавної мережі інформаційного забезпечення науки, освіти, культури, охорони здоров'я тощо;
  • створення загальнодержавних систем інформаційно-аналітичної підтримки діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  • підвищення ефективності вітчизняного виробництва на основі широкого використання інформаційних технологій;
  • формування та підтримка ринку інформаційних продуктів і послуг;
  • інтеграція України у світовий інформаційний простір.
До компетенції органів державної влади щодо здійснення функцій у сфері інформатизації віднесені:
  • захист авторського права на бази даних і програми, створені для потреб інформатизації та особистої інформації;
  • встановлення стандартів, норм і правил використання засобів інформатизації;
  • забезпечення доступу громадян та їх об'єднань до інформації органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до інших джерел інформації;
  • визначення пріоритетних напрямів інформатизації з метою подальшої її підтримки шляхом державного фінансування та пільгового оподаткування;
  • інформатизацію науки, освіти, культури, охорони довкілля та здоров'я людини, державного управління, національної безпеки та оборони держави, пріоритетних галузей економіки;
  • підтримку вітчизняного виробництва програмних і технічних засобів інформатизації;
  • підтримку фундаментальних наукових досліджень для розроблення швидкісних математичних і технічних засобів обробки інформації;
  • забезпечення підготовки спеціалістів з питань інформатизації та інформаційних технологій;
  • організацію сертифікації програмних і технічних засобів інформатизації;
  • державне регулювання цін і тарифів на використання телекомунікаційних та комп'ютерних мереж для потреб інформатизації у бюджетній сфері;
  • забезпечення інформаційної безпеки держави.
Для вироблення політики у сфері інформатизації в процесі підготовки та затвердження завдань Національної програми інформатизації Верховна Рада України своєю постановою від 4 лютого 1998 р. №77/98-вр створила Консультативну раду з питань інформатизації при Верховній Раді України як дорадчий орган на громадських засадах.
В Україні згідно Програми діяльності Кабінету Міністрів, що схвалено постановою Верховної Ради України від 15 жовтня 1996 р. №412, поставлено питання про запровадження єдиної державної комп'ютерної системи "Кадри" [11] та створенню Генерального реєстру контрактів з керівниками підприємств, установ і організацій, що перебувають у загальнодержавній власності, та головами правлінь акціонерних товариств, контрольні пакети акцій яких належать державі.
Кабінет Міністрів України своєю постановою від 21 серпня 1997 року №918 затвердив Програму розроблення і впровадження державної комп'ютерної системи "Кадри", яка призначена для реалізації інформаційних технологій у сфері державної служби.
Згідно Програми діяльності Кабінету Міністрів України від 1998 року поставлено завдання здійснити організаційні заходи щодо забезпечення виконання Програми розроблення і впровадження єдиної державної комп'ютерної системи "Кадри".
Метою єдиної державної комп'ютерної системи "Кадри" є забезпечення цілісного механізму супроводження комплексу питань підготовки, відбору і обліку проходження служби, підвищення кваліфікації і перепідготовки державних службовців, а також окремих категорій працівників, які включені до сфери державного управління відповідно до діючих нормативно-правових документів України.
За допомогою системи "Кадри" мають вирішуватись і поточні питання функціонування державної служби, а саме:
  • інформаційно-аналітичний моніторинг усіх ланок державної служби;
  • аналіз дій і заходів щодо реформування державної служби;
  • моделювання інформаційних потоків і проблемних ситуацій;
  • експертиза заходів щодо створення компонентів державно-управлінської системи;
  • прогнозування соціальних і економічних наслідків використання важелів державної служби для управління народногосподарським механізмом.
Мета та основні завдання системи "Кадри" мають бути забезпечені за рахунок:
  • використання технологій і засобів доступу до міжнародних комп'ютерних мереж;
  • застосування програмних засобів для експертних оцінок, аналізу статистичних даних, розв'язання задач оцінювання розвитку ситуацій;
  • впровадження сучасних інформаційних технологій з можливістю колективної роботи з документами, базами даних, базами документів, сховищами даних;
  • створення автоматизованих робочих місць з можливістю використання інформації як загального, так і персонального призначення;
  • реалізації засобів захисту інформації як для виключення можливості несанкціонованого доступу до баз і банків даних, так і для забезпечення збереження цілісності інформації.
Впровадження інформаційних технологій дозволить:
  • підвищити обґрунтованість рішень та зменшити вплив суб'єктивних факторів за рахунок застосування ефективних методів своєчасної обробки інформації;
  • запровадити ефективний контроль за виконанням доручень та своєчасну розсилку документів посадовим особам;
  • синхронізувати інформаційні процеси в структурах виконавчої влади щодо питань супроводження кадрового потенціалу державної служби;
  • забезпечити умови оперативного розв'язання задач аналізу та оцінювання розвитку подій у сфері кадрового забезпечення державної служби;
  • підвищити рівень інформування про діяльність органів виконавчої влади;
  • звільнити від рутинної роботи державних службовців та скоротити термін підготовки документів щодо обліку кадрового ресурсу державної служби;
  • створити засади для самоосвіти та оперативної консультації на основі використання інформаційних ресурсів, які доступні засобам для взаємодії із суб'єктами глобальної мережі.
Для реалізації останнього результату доцільно використати засоби дистанційного навчання, що за умови дії регіональних вузлів мережі надасть можливість набувати знань державним службовцям без відриву від основних обов'язків. Це актуально, враховуючи тенденції до скорочення державного апарату і інтенсифікації змін у формах і методах управління. До того ж, у сучасних умовах відрядження спеціаліста на навчання навіть на короткострокові курси з відривом від виробництва пов'язано з великими фінансовими витратами.
Ефективне вирішення даної проблеми може бути забезпечене шляхом використання технологій дистанційного навчання в телекомунікаційній мережі державної служби. Дистанційне навчання дозволяє адаптуватися до базового рівня знань і конкретних цілей навчання кожного індивідуума; залучати кваліфікованих спеціалістів, що неможливо при інших умовах; забезпечити доступ до навчального матеріалу в зручний для користувача час, його дистанційну участь в телесемінарах і кваліфіковану допомогу викладача. Крім традиційних засобів заочного навчання (розсилка інформаційних матеріалів і завдань) і організації навчання за допомогою курсів, дистанційне навчання дозволяє організувати ділові ігри, дискусії, телеконференції, що значно підвищує якість придбаних знань та здатність спеціаліста, який навчається, до самостійних і своєчасних рішень і дій.
Технологія дистанційного навчання в мережі відкриває нові перспективи для підвищення якості і досягнення світових стандартів у підготовці і підвищенні кваліфікації спеціалістів. Це досягається за рахунок використання навчальних матеріалів і засобів, перевірених світовою практикою, а також шляхом забезпечення ефективного доступу до баз даних і баз знань у зручний для користувача час незалежно від його місцезнаходження.
Головними завданнями впровадження дистанційного навчання в державній службі є:
  • організація мережі центрів дистанційного навчання на базі центрів підготовки і перепідготовки державних службовців;
  • створення в центрах дистанційного навчання регіональних комунікаційних вузлів ІNTERNET, дидактичних лабораторій для підтримки педагогічних розробок і методик теленавчання;
  • розробка вимог і стандартів до курсів дистанційного навчання для їх атестації і сертифікації;
  • розробка та впровадження методик та курсів дистанційного навчання;
  • проведення семінарів з дистанційного навчання і використання засобів ІNTERNET в навчанні для викладачів центрів та вузів, що ведуть підготовку магістрів державного управління.
В Україні має бути створена система інформаційного забезпечення органів державного управління - взаємозв'язана та відповідним чином сформована сукупність організаційних, правових, інформаційних, методичних, програмно-технічних та технологічних компонентів, що забезпечують необхідний рівень якості управлінських рішень, що приймаються за рахунок раціонального використання інформаційних ресурсів та інформаційних технологій.
Призначення системи інформаційного забезпечення полягає в наданні її користувачам даних, що забезпечують прийняття обґрунтованих та ефективних рішень відповідними органами державної влади та управління в межах її компетенції, а також підготовку рішень вищестоящих інстанцій, з дотриманням ряду вимог і принципів, що перевірені світовим та вітчизняним досвідом інформатизації.
Для виконання цих основних функцій система інформаційного забезпечення має врахувати неоднорідність процесу прийняття управлінських рішень та специфіку роботи посадових осіб усіх категорій на різних етапах процесу управління. Для цього вона має забезпечувати:
  • розробку методичного, програмного та інформаційного забезпечення завдань моніторингу стану об'єкту державної влади та управління;
  • створення системи інформаційного забезпечення діяльності органів державної влади та управління;
  • підтримку контролю виконання рішень і ефективності виконавчих механізмів органів державної влади та державного управління;
  • розробку типових структур та методів інформаційного забезпечення органів регіонального управління;
  • підтримку аналізу зовнішніх та внутрішніх проблемних ситуацій та прогнозування їх розвитку;
  • дослідження та розробку методів та засобів інформаційної підтримки вироблення рішень у кризових та надзвичайних ситуаціях;
  • формування процесів підготовки змістовної частини управлінських рішень і їх документального оформлення;
  • підготовку аналізу обґрунтованості та юридичної правомірності;
  • підтримку узгоджувальних процедур та процесів групового прийняття рішення;
  • підтримку функцій управління діяльністю власне органу управління.
Функції системи інформаційного забезпечення мають визначатися існуючими можливостями інформаційних технологій та засобів комп'ютерної техніки. Основні з них:
  • надійне зберігання та оперативний вибірковий доступ до великих об'ємів документальної та довідкової інформації;
  • автоматизована підтримка складних процедур обробки інформації: ретроспективний аналіз моделювання, прогнозування, експертна оцінка і т.п.;
  • зовнішні та внутрішні комунікації, а також підтримка доступу до віддалених інформаційних джерел і фондів.
Великого значення набуває формування законодавства у сфері регулювання відносин, що пов'язані із створенням та використанням інформаційних ресурсів України, інформатизацією різних сфер діяльності.
Проблематика правового захисту інформації та інформаційних систем досліджувалась в наукових роботах Р.Калюжного, В.Кнаша, Ю.Батуріна, А.Черних, В.Наумова, І.Савельєвої, М.Вертузаєва, В.Голубєва, М.Полевого, А.Агапова, Н.Нижник.
Цілі та завдання захисту інформації в комп'ютерних системах і мережах мають бути наступні:
  • попередження витоку, несанкціонованого знищення, фальсифікації, несанкціонованого копіювання інформації, втручання в інформацію та інформаційні системи;
  • забезпечення повноти, достовірності, цілісності файлів і програм обробки, встановлених в системах;
  • збереження можливості управління процесом обробки, використання інформації у відповідності з умовами, встановленими власниками інформації;
  • забезпечення конституційних прав громадян на збереження особистої таємниці і конфіденційності персональної інформації, яка накопичується в базах і банках даних;
  • збереження секретності, конфіденційності інформації у відповідності з правилами, встановленими діючим законодавством;
  • дотримання прав авторів програмно-інформаційної продукції, що використовується в інформаційних системах.
Ці цілі і завдання вказують на необхідність вироблення конкретних вимог до сучасних методів і захисту інформації та заходів з їх дотримання. Доцільно виділити наступні напрямки захисту:
  1. захист інформації від несанкціонованого доступу;
  2. захист інформації від комп'ютерних вірусів по каналах розповсюдження програм;
  3. захист від несанкціонованого копіювання і розповсюдження програм;
  4. захист інформації в системах зв'язку;
  5. захист конфіденційної інформації від витоку по каналах побічних електромагнітних випромінювачів і наводок.
Захист конфіденційної інформації від несанкціонованого доступу і модифікації має запобігти різним злочинним діям, що можуть нанести значні не тільки економічні, але і матеріальні збитки. Наприклад, захист державних секретів, де власником інформації виступає держава. Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. №180 введено в дію Положення про забезпечення режиму секретності під час обробки інформації, що становить державну таємницю, в автоматизованих системах. Вимоги до захисту інформації від несанкціонованого доступу в різних комп'ютерних системах можуть суттєво відрізнятися, але вони завжди повинні бути направлені на досягнення основних властивостей захищеності інформації:
  • конфіденційність, що вказує на те, що певна інформація може бути доступна тільки тому, для кого вона призначена;
  • цілісність, що відображає точність, достовірність інформації;
  • готовність, що дозволяє у будь-який момент мати доступ до інформації, що спостерігається в системі.
Проблема захисту інформації від комп'ютерних вірусів та інших небезпечних впливів в останній час стала особливо актуальною.
Найвідомішими є два напрямки в способах захисту інформації від вірусів:
  • використання програмних засобів, що забезпечують парольний захист від можливої несанкціонованої модифікації;
  • застосування спеціальних програм, що виконують постійний контроль за відхиленням працездатності прикладних програм, а також періодичну перевірку наявності наслідків вірусної активності.
Захист від несанкціонованого копіювання і розповсюдження програм здійснюється за допомогою спеціальних програмних заходів, що піддають захищені програми попередній обробці (вставка паралельного захисту, перевірки по зверненню до устроїв охорони кнопок і ключовим дискетам, блокування і т.п.).
В окремих випадках для підвищення ступеня захисту застосовуються додаткові апаратні засоби (ключі), які підключаються до розніму принтера або до системної шини комп'ютера. Крім цього робиться шифрування файлів, що містять виконавчий код програми та ін. Указом Президента України від 22 травня 1998 року №505/98 затверджене Положення про порядок здійснення криптографічного захисту інформації в Україні, де визначені суб'єкти держави, які організують і регламентують застосування системи криптографічного захисту.
Забезпечення необхідного рівня захисту інформації в інформаційних системах може бути досягнуто через розробку відповідної концепції, що включає комплекс взаємопов'язаних заходів, які реалізуються на рівні органів державного управління.
Ця задача має вирішуватись у комплексі з функціональним проектуванням і повинна ініціюватися керівництвом установи. Координація дій в рамках безперервного процесу забезпечення належного рівня захисту має здійснюватися підрозділом захисту інформаційної системи.
Чинне законодавство України не відповідає сучасному рівню розвитку інформаційних відносин та не в змозі адекватно вирішувати проблеми, що виникають. Більшість діючих законів, спрямованих на регулювання інформаційних відносин, були прийняті до набрання чинності Конституцією, і навіть зі значними змінами і доповненнями непридатні для задоволення потреб сьогодення. Здебільшого вони або наводять терміни, або декларують певні положення без вказівок на шляхи їх реалізації, або мають місце "посилання на посилання", або посилання на такі норми окремих законів, які до сфери інформаційних відносин неможливо застосувати без врахування специфіки об'єкта. Результатом є неможливість застосування багатьох законів для врегулювання інформаційних відносин (так, без застережень неможливо застосувати до інформації засоби захисту цивільних прав, хоча інформація є об'єктом права власності). Найбільш істотними є вади базових, власне інформаційних законів ("Про інформацію", "Про державну таємницю" та ін.), оскільки інші закони інформаційного характеру, наприклад, "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", "Про телебачення та радіомовлення" можуть функціонувати з незначними доповненнями, якщо існуватимуть ґрунтовні основні закони. Останні ж практично не мають власного змісту (норм, придатних до практичного застосування), тобто або відсилають до інших нормативних актів (які також містять посилання, що не можуть бути застосовані до інформаційних відносин), або містять декларації. Недбалим є використання понятійного апарату, що набуває особливого значення в контексті питань, пов'язаних з обмеженнями в доступі до інформації, застосуванні інформаційних технологій, функціонуванням інформації певного змісту. Питання щодо обмежень або вилучень з прав суб'єктів інформаційних відносин мають бути врегульовані на законодавчому рівні, як того вимагає Конституція, оскільки прогалини з цього приводу можуть призвести до неконтрольованих обмежень прав зазначених суб'єктів і до виникнення загроз інформаційній безпеці. Невизначеною є позиція чинного законодавства щодо інформації, яка не становить Державної таємниці, її захисту, особливостей відкритої інформації як об'єкту захисту, персональних даних, комерційної таємниці та іншої конфіденційної інформації, захисту інформації на певних матеріальних носіях та ін.
Істотні вади притаманні законодавству щодо захисту права власності на інформацію, оскільки вона являє собою нематеріальний об'єкт, тому застосування форм охорони інтересів власника, що розроблені речовим правом, у зв'язку з певними якостями інформації є неможливим (неможливість вилучення з обігу внаслідок копіювання і відбиття у свідомості споживача, збільшення вартості інформації за її тиражування та ін.). Інформація як об'єкт власності практично позбавлена й кримінально-правового захисту, окрім статей, що передбачають злочини, об'єктом яких є не відносини власності, а суспільні відносини. Ті склади злочинів, що охороняються правом та закріплені в статтях чинного Карного кодексу (КК) і мають характер інформаційних (посягають на цілісність, достовірність, законну приналежність інформації, її матеріальних носіїв, на інформаційні права громадян, або вчинені за допомогою інформації, - злочини проти інформаційної безпеки), законодавець інформаційними не визнає. Більшість складів інформаційних злочинів взагалі знайшла лише криміналістичне закріплення, а тому ці діяння не розглядаються як злочинні. Враховуючи зростаючу значимість інформаційних ресурсів, доречно виділити в окрему групу власне інформаційні злочини, родовим об'єктом яких є суспільні відносини у сфері інформаційної безпеки України (забезпечення безпеки інформації, безпеки від впливу інформацією та захисту прав суб'єктів на інформацію). Тобто, створити окрему главу КК України, присвячену інформаційним злочинам (не лише комп'ютерним, як пропонується в Проекті КК).
Особливістю інформаційних ресурсів є те, що з їхньою допомогою може бути досягнуте найбільш раціональне використання інших видів ресурсів, зі здійсненням інформаційних процесів пов'язані практично всі суспільні явища. Національні інформаційні ресурси є основою інформаційного суверенітету України. В умовах міжнародного інформаційного обміну, якщо існують невідповідності між категоріями інформації з обмеженим доступом в різних країнах, інформаційний суверенітет держави не може бути гарантований. Указом Президента України від 22 квітня 1998 р. №346/98 "Про деякі заходи щодо захисту інтересів держави в інформаційній сфері" зроблено певний крок у цьому напряму, поставлено завдання перед виконавчою владою щодо розробки законопроекту про здійснення контролю за станом безпеки у мережах передачі даних України. Чинні закони практично не приділяють уваги цим питанням, обмежуючись декларативними нормами. Інформаційний суверенітет України повинен передбачати реальну можливість формувати національну інформаційну політику, захист від неконтрольованого зовнішнього впливу на інформаційне середовище. В Україні інформаційну інфраструктуру формує переважно Захід, що позбавляє її можливостей контролю за інформаційними процесами.
Недосконалість правового регулювання гальмує розвиток та вдосконалення цивілізованих інформаційних відносин в Україні та власне процес забезпечення інформаційної безпеки. Слід наголосити на відмінності поняття інформаційної безпеки від безпеки інформації: перше є більш широким і охоплює також безпеку суспільства від інформації, тобто від її впливу, а не лише цілісність та достовірність власне інформаційних ресурсів. Інформаційна безпека становить особливу підсистему в системі національної безпеки України. Вона впливає на інші категорії національної безпеки та набуває в інформаційному суспільстві першочергового значення, але водночас піддається небезпеці з боку комплексу загроз. Її забезпечення має віднайти своє відображення й на законодавчому рівні (однак це чомусь не визначається в якості головної мети регулювання чинними законами, які не містять навіть визначення інформаційної безпеки).
В сучасних умовах головним завданням законів, які покликані регулювати інформаційні суспільні відносини, слід визнати забезпечення інформаційної безпеки суспільства в цілому та суб'єктів різноманітних суспільних відносин (зокрема забезпечення безпеки інформації та захист законних прав та інтересів суб'єктів інформаційних процесів). Взагалі, встановлення прав суб'єктів, правовідносин та умов здійснення та реалізації таких правовідносин, регламентація застосування організаційних та технічних засобів захисту інформації та власне таке застосування має за мету не що інше, як захист правовідносин від порушень, та забезпечення безпеки тих об'єктів, з приводу яких взаємодіють суб'єкти. Таким чином, зміст навіть регулятивних, а не лише правоохоронних норм, зводиться до захисту та забезпечення безпеки елементів правовідносин. Саме забезпечення інформаційної безпеки та захист інформації як умови реалізації інформаційного суверенітету України мають становити основу законів у сфері інформації, оскільки інформаційна безпека одночасно забезпечує можливість здійснення інформаційних відносин та реалізації прав їх суб'єктів. Мова йде не лише про те, щоб законодавчо оформити перелік можливих засобів та заходів забезпечення інформаційної безпеки та захисту інформації. Навпаки, закон повинен бути втіленням вищевказаних заходів, дійовим засобом захисту відносин в інформаційній сфері та прав суб'єктів зазначених відносин, регулюючи як діяльність суб'єктів захисту інформації, так і суб'єктів інформаційних відносин взагалі, умови реалізації їхніх прав та виконання обов'язків.
З метою вирішення проблеми забезпечення інформаційної безпеки, перш за все, має бути розроблена методологія основ захисту інформації та захисту від впливу інформації, яка б була здатною враховувати як перспективи розвитку інформаційних технологій та систем, так і перспективи розвитку засобів реалізації загроз та власне загроз; звісно, необхідною є розробка конкретних механізмів захисту, але зайвим слід визнати технічну деталізацію як механізмів захисту, так і загроз на рівні закону. Все це дозволить запобігти негативним тенденціям інформатизації суспільства (широке розповсюдження інформаційних правопорушень, зокрема злочинів; вдосконалення способів та засобів вчинення інформаційних злочинів; практичне виникнення нових складів інформаційних злочинів; зловживання правами в інформаційній сфері; прогресуюча реалізація загроз інформаційній безпеці України).
Політика інформаційної безпеки має бути орієнтована на забезпечення гарантій інформаційного суверенітету держави та інформаційної безпеки усіх суб'єктів сфери інформатизації при раціональному виборi об'єктів інформаційного простору в частині інформаційної безпеки:
  • створення та вдосконалення нормативно-правової бази сфери інформаційної безпеки, яка визначатиме порядок і правила формування та використання інформаційних ресурсів, розробки, виробництва та використання інформаційних технологій, систем і обладнання, проведення державної експертизи, сертифікації та ліцензування;
  • створення раціональної системи розподілу функцій і відповідальності, прав та обов'язків суб'єктів інформатизації, центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань захисту інформаційних ресурсів, дотримання авторського та патентованого права, забезпечення конфіденційності і таємності в межах міжнародного права та нормативно-законодавчих актів України;
  • створення механізму для віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом й зняття таких обмежень, а також визначення прав, обов'язків і відповідальності суб'єктів інформаційних відносин щодо категорування такої інформації, її використання і охорони;
  • створення юридичних та інших умов для використання науково-технічного потенціалу, фінансових, матеріальних та інших ресурсів в інтересах своєчасного і повного досягнення мети дотримання інформаційного суверенітету та інформаційної безпеки держави;
  • створення пакету основоположних стандартів організаційно-методичного забезпечення системи технічного захисту інформації в усіх сферах діяльності держави;
  • створення системи стандартів щодо захисту інформації про озброєння, військову техніку та військово-промислові об'єкти;
  • створення системи стандартів щодо захисту інформації у засобах обчислювальної техніки та оргтехніки, в автоматизованих системах і мережах;
  • нормативне та метрологічне забезпечення сертифікації та атестації технічних засобів захисту та контролю їх ефективності;
  • розроблення та реалізація в межах Національної програми інформатизації довгострокової програми підготовки фахівців та наукових працівників у пріоритетних та соціально-важливих напрямах у сфері інформаційної безпеки;
  • забезпечення вільного і рівноправного співробітництва у сфері інформаційної безпеки з усіма державними, міжнародними та регіональними організаціями, урядами закордонних держав та неурядовими установами з додержанням міжнародних правових норм та рекомендацій;
  • забезпечення системної інтеграції інформаційної інфраструктури України у міжнародний інформаційний простір на договірних засадах з дотриманням юридичних та технічних заходів для забезпечення інформаційного суверенітету та інформаційної безпеки держави;
  • участь у розробленні міжнародних правових норм, стандартів та рекомендацій у сфері інформаційної безпеки.
З цього приводу слід враховувати досвід країн, що вже тривалий час вирішують проблему створення законодавчої бази (та її вдосконалення) в інформаційній сфері. Увага, однак, має бути приділена не кількості нормативних актів, зокрема законів, а їх якості, тобто здатності ефективно забезпечувати інформаційну безпеку в Україні.
  1. Литвиненко О. Інформаційна безпека - складова національного суверенітету // Політика і час.- 1997.- №4.- С.32.
  2. Павлюченкова М.Ю. Развитие информационно-аналитических служб как одно из направлений политики информатизации общества // Государственная служба: организация, кадры, управление.- М., 1997.-C.162.
  3. Второй Международный конгресс ЮНЕСКО. "Образование и информатика / Политика в области образования и новые информационные технологии // Москва. Российская федерация. 1-5 июля 1996 г. Основной рабочий документ /ЕД-96.402/ Д.2/.- C.11.
  4. Материалы совещания представителей аналитических служб органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.- М., 1994.
  5. Материалы совещания руководителей аналитических служб федеральних органов исполнительной власти Российской Федерации.- М., 1995.
  6. Государственная служба: проблемы информатизации // Государственная служба Российской Федерации. Исследования, разработки, подготовка кадров.- М., 1997.- №1.- C.104-106.
  7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления.- М., 1997.- C.255, 256.
  8. Закон України "Про Концепцію Національної програми інформатизації" від 4.02.1998 р. №75/98-вр.
  9. Закон України "Про Національну програму інформатизації" від 4.02.1998 р. №75/98-вр.
  10. Закон України "Про затвердження Завдань Національної програми інформатизації на 1998-2000 роки".
  11. Програма діяльності Кабінету Міністрів України.- К., 1996.- C.121-122.
  12. Батурин Ю.М., Жодзишский А.М. Компьютерные правонарушения: криминализация, квалификация, раскрытие.
  13. Голубєв В.О. Програмно-технічні засоби захисту інформації від комп'ютерних злочинів / Під ред. О.П. Снігерьова.- Запоріжжя, 1998.- 144с.
  14. Безпека комп'ютерних систем: злочинність у сфері комп'ютерної інформації та її попередження / Вертузаєв М.С., Голубєв В.О., Котляревcький О.І., Юрченко О.М. / Під ред. О.П. Снігерьова.- Запоріжжя, 1998.- 316с.

ISBN 966-95343-7-2
© Авторський колектив, 1998
© "Інформаційні технології та захист інформації", 1998