Проблема визначення місця державних секретів в системі інформації з обмеженим доступом

Віктор Макаренко
20.05.2005 | 14:00
Для вирішення проблем захисту інформації, неправомірний витік (розголошення, втрата тощо) якої може завдати шкоди особі, суспільству, державі, важливе теоретичне та практичне значення має законодавче розкриття таких понять як “державні секрети”, “державна таємниця”, “службова таємниця”, “військова таємниця” тощо та визначення їх місця в системі інформації з обмеженим доступом. Сьогодні в Україні законодавчо врегульовані лише суспільні відносини, пов`язані з державною таємницею, чітко визначене саме поняття “державна таємниця” [1].

Такі ж поняття як “державні секрети”, “державні таємниці”, “службова таємниця”, “військова таємниця” попри те, що досить часто вживаються в науковій літературі, в чинному законодавстві України не мають чіткого законодавчого визначення. В зв’язку з цим постає проблема визначення місця державних секретів в системі інформації з обмеженим доступом. Інші види інформації з обмеженим доступом, якщо й мають законодавче визначення, проте сам порядок їх визначення і охорони, юридична відповідальність за порушення такого порядку залишаються не врегульованими в повному обсязі. До однієї з причин такого стану, можна віднести (на думку автора) відсутність чіткої класифікації інформації з обмеженим доступом, що призводить до плутанини у визначенні місця тієї чи іншої категорії інформації в загальній системі інформації з обмеженим доступом. До цієї проблеми вже приверталась увага в науковій літературі і пропонувалось її вирішити шляхом прийняття Закону України “Про інформацію з обмеженим доступом, що не становить державної таємниці” [2]. Така пропозиція є дійсно правильною але передчасною.

Зазначена позиція автора обумовлюється тим, що сам Закон України “Про інформацію”, який має служити основою для подальшого законодавчого врегулювання питань в інформаційній сфері, закріпив дещо заплутану систему інформації з обмеженим доступом (про це буде йти мова в даній статті). У зв’язку з цим необхідно спочатку вдосконалити саму систему інформації з обмеженим доступом, чітко визначити в ній місце кожної категорії інформації і лише після цього пропонувати прийняття вищезазначеного закону з урахуванням відповідних змін. В даній статті розглядається проблема визначення місця державних секретів в системі інформації з обмеженим доступом.

Перед тим, як розглядати вищезазначені питання, необхідно:

по-перше, дослідити існуючу класифікацію закритої інформації в період існування СРСР, оскільки саме від нього Україна успадкувала досвід з її визначення, охорони та самі поняття;

по-друге, розглянути сучасну класифікацію поділу інформації з обмеженим доступом (в частині, що стосуються державних секретів) в Україні та деяких країнах СНД.

Порівняння сучасної класифікації в Україні та деяких країнах СНД з існуючою в період існування СРСР дасть змогу виявити певні переваги та недоліки однієї над іншою та запропонувати новий механізм класифікації інформації з обмеженим доступом.

Щоб розкрити зміст поняття “державні секрети” необхідно зробити історичний екскурс до часів існування СРСР. Незважаючи на те, що в ті часи на законодавчому рівні такі питання не були врегульовані, однак в практичній діяльності органів державної безпеки та в теорії адміністративного та кримінального права ці терміни досить часто застосовувались. Їх дослідженню приділялась значна увага в спеціальній літературі, яка в більшості випадків носила закритий характер і не давала змоги ознайомитися з ними як вченим юристам так і широкому загалу.

Більшість науковців, які досліджували ці питання, сходилися на тому, що державні секрети  це всі ті відомості, які підлягають охороні з боку держави та розголошення яких може завдати шкоди державним інтересам. Саме ці ознаки характеризували поняття “державні секрети”. Цією категорією охоплювались державна, військова та службова (виробнича) таємниці. Деякі автори до ознак державних секретів відносили лише охорону з боку держави. Однак ця точка зору була дещо помилковою, оскільки в такому разі до цієї категорії необхідно було б віднести й інші таємниці, які охоронялись державою (таємниця усиновлення, таємниця вчинення нотаріальних дій, лікарська таємниця тощо).

Відсутність законодавчого визначення цих термінів компенсувалась тим, що вони знаходили своє закріплення в різноманітних інструкціях, положеннях, переліках відомостей де визначалось що:

- державну таємницю складають відомості, розголошення (передача, виток тощо) яких може негативно вплинути на якісний стан військово-економічного потенціалу країни чи спричинити інші тяжкі наслідки для обороноздатності, державної безпеки, економічних і політичних інтересів СРСР;

- службову таємницю складають відомості, що охороняються державою в будь-якій галузі науки, техніки, виробництва та управління, розголошення (передача, виток тощо) яких може завдати шкоди інтересам держави.

Відомості, що складали державну таємницю, в залежності від ступеня секретності мали гриф «особливої важливості» і «цілком таємно», а відомості, що складали службову таємницю  гриф «таємно». Необхідно зазначити, що поряд з вищезазначеними відомостями існувала також інформація, яка була заборонена до опублікування у засобах масової інформації і мала гриф “для службового користування”. Останню називали несекретними відомостями обмеженого розповсюдження. У зв’язку з цим деякі науковці вважали, що службова таємниця включала відомості, які мали гриф “таємно” та “ДСК”. Різниця між ними полягала в їх важливості для забезпечення державних інтересів, формі і ступеню відповідальності за їх розголошення та відповідної шкоди, яка нанесена чи могла бути нанесеною внаслідок розголошення таких відомостей. До державних секретів відносилась лише та частина відомостей, що складали службову таємницю, розголошення яких наносило чи могло нанести шкоди державним інтересам, внаслідок їх розголошення.

Термін “військова таємниця” розкривався в кримінальному законодавстві. За своїм змістом військова таємниця охоплювала відомості військового характеру, що становили державну таємницю та інші військові відомості, які не були державною таємницею, але не підлягали розголошенню. Таким чином, військова таємниця по суті поглиналась державною або службовою таємницею.

Саме так класифікувалась закрита інформація в період існування СРСР. Сучасна класифікація поділу інформації з обмеженим доступом є дещо заплутаною і тому її висвітленню необхідно приділити значної уваги.

За режимом доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом [3]. Остання, за своїм правовим режимом, поділяється на конфіденціальну і таємну. Для визначення критерію, який був покладений в основу даного поділу, необхідно висвітлити поняття конфіденціальної і таємної інформації.

Конфіденціальна інформація - це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. В даному випадку володіння, користування та розпорядження охоплюється поняттям “власність”. Таким чином, можна зробити висновок, що конфіденціальна інформація це інформація, яка є власністю окремих фізичних та юридичних осіб. Але незрозуміло, чи охоплюється в даному випадку держава поняттям юридичної особи. Враховуючи те, що Концепція національної безпеки України до загроз в інформаційній сфері відносить витік конфіденційної інформації, що є власністю держави, логічно передбачити, що поняттям юридичної особи в даному випадку охоплюється і держава [4]. Громадяни, юридичні особи, які володіють інформацією професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого характеру, одержаною на власні кошти, або такою, яка є предметом їх професійного, ділового, виробничого, банківського, комерційного та іншого інтересу і не порушує передбаченої законом таємниці, самостійно визначають режим доступу до неї, включаючи належність її до категорії конфіденціальної, та встановлюють для неї систему (способи) захисту.

Виняток становить інформація комерційного та банківського характеру, а також інформація, правовий режим якої встановлено Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України (з питань статистики, екології, банківських операцій, податків тощо), та інформація, приховування якої являє загрозу життю і здоров'ю людей. Однак незрозуміло, до якої категорії інформації з обмеженим доступом належить інформація, правовий режим якої встановлено Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України (з питань статистики, екології, банківських операцій, податків тощо). Якщо вона належить до таємної, то її необхідно визначити як певну таємницю, оскільки до таємної інформації належить інформація, що містить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі.

При порівнянні таких категорій інформації як конфіденціальна та таємна видно, що законодавцем в основу їх поділу були покладені різні критерії. В першому випадку це право власності, а в другому це шкода особі, суспільству і державі. На думку автора було б більш правильним, якщо б в основу поділу інформації з обмеженим доступом були одночасно покладені такі критерії як право власності, так і шкода особі, суспільству, державі від їх розголошення.

Необхідно звернути увагу на те, що сьогодні досить часто використовують такі поняття як “державні таємниці”, “державні секрети”, “службова та військова таємниці” й інші та які не знаходять чіткого законодавчого визначення. У зв’язку з цим необхідно приділити увагу висвітленню вищезазначених понять.

В Україні при формуванні національного законодавства, чи то з незнання, чи то з причин неточного перекладу з російської мови терміну “государственные секреты” на українську мову, його почали застосовувати як “державні таємниці” (які очевидно повинні були включати державну, службову та військову таємницю). По суті це були державні секрети. Термін “державні таємниці” почав використовуватися, як в науковій літературі так і в чинному законодавстві України (наприклад в Законі України “Про Службу безпеки України” [5], в назвах органів державної влади та їх підрозділів: Головне управління по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації при Кабінеті Міністрів України, Державний комітет України по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації [6] і таке інше). Цей термін було введено в наукову та законодавчу лексику до прийняття Закону України “Про державну таємницю”. З прийняттям останнього використання такого терміну як “державні таємниці” неможливо, оскільки Закон чітко визначає поняття “державна таємниця” [7]. З іншого боку в науковій та законодавчій лексиці використовується такий термін, як “державні секрети” (наприклад, державна політика з питань захисту державних секретів у системі Національного банку [8] тощо). Однак його законодавче визначення відсутнє, і це призводить до різних підходів в його тлумаченні. Більшість ототожнює цей термін з державної таємницею, однак термін “державні секрети” значно ширше і включає в себе державну таємницю, як одну із складових. Стосовно інших складових “державних секретів”, а саме “службової” та “військової” таємниць, то як вже зазначалось, їх законодавче визначення відсутнє. Незважаючи на це в відомчих нормативно-правових актах, зокрема в акті Головного контрольно-ревізійного управління України, до речі, зареєстрованому в Міністерстві Юстиції України, дане поняття знаходить своє визначення [9].

Так службова таємниця – це склад і обсяг відомостей, що є в розпорядженні конкретного органу державної контрольно-ревізійної служби або її посадової особи стосовно об'єктів контролю, контрольних, правоохоронних та інших державних органів, їх працівників, способів досягнення визначених законодавством завдань, що необхідні для якісного проведення контрольно-ревізійних дій, забезпечення відповідної їх раптовості та ефективності і які з цієї причини на певний період не підлягають зовнішньому чи внутрішньому розголошенню. Службовими таємницями, зокрема, є:

- положення плану контрольно-ревізійної роботи на термін до часу повідомлення об'єкта контролю про початок проведення ревізії (перевірки);

- факти виявлених під час проведення ревізій і перевірок порушень, зловживань до їх повного документального підтвердження й закріплення в актах, а також заплановані з цією метою зустрічні перевірки, раптові інвентаризації готівки й майна, контрольні обміри та інші ревізійні дії;

- надані правоохоронними органами оперативні та інші відомості щодо діяльності підприємств, установ і організацій (вчинених порушень, зловживань посадових осіб, дані посадовими особами письмові пояснення, протоколи допиту з конкретних питань тощо);

- інформація про оперативну й слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, їхніх органів дізнання в тих випадках, коли її розголошення може зашкодити слідству, порушити право людини на справедливий та об'єктивний розгляд її справи, створити загрозу життю або здоров'ю будь-якої особи;

- конкретні пояснення посадових осіб щодо виявлених фактів зловживань, крадіжок тощо;

- відомості, які містяться у зверненнях громадян щодо їхнього (чи інших громадян) особистого життя, та інша інформація, що зачіпає (порушує) їхні права та законні інтереси;

- документи, що становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, переписка між підрозділами, матеріали колегій тощо), якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності державної контрольно-ревізійної служби (ДКРС), процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю;

- інформація банківських і фінансових установ, підготовлена на запити органів державної контрольно-ревізійної служби;

- чернетки матеріалів ревізій і перевірок.

Незважаючи на існування такого визначення його не можна назвати легітимним, оскільки відсутнє його законодавче визначення.

В сучасній науковій літературі вже досліджувалась проблема визначення державних секретів, були запропоновані реальні пропозиції по її вирішенню. В основу вирішення цієї проблеми була покладена схема поділу інформації, яка існувала в СРСР. Оскільки з прийняттям Закону України “Про державну таємницю” відомості з грифом «таємно» (тобто службова таємниця) увійшли до складу державної таємниці, то було запропоновано все ж таки вивести їх за межі поняття «державна таємниця», а під службовою таємницею розуміти вид таємної інформації, що охоплює охоронювані державою і передбачені відомчими переліками «таємні» і «для службового користування» відомості військового, науково-технічного, виробничого, управлінського, розпорядчого та іншого характеру, що не становлять державної таємниці, але розголошення яких може завдати шкоди інтересам держави. Також було запропоновано виключити з діючого кримінального законодавства термін «військова таємниця», оскільки вона входитиме до складу “службової”. Слід зазначити, що сьогодні ці проблеми не знайшли законодавчого вирішення. Запропонований вище шлях вирішення даної проблеми є можливим, проте не єдиним. У зв’язку з цим для пошуку інших можливих шляхів її вирішення автор вважає за необхідне приділити увагу висвітленню досвіду деяких країн СНД з врегулювання подібних питань.

Так, відповідно до статті 10 Федерального закону Російської Федерації «Про информацию, информатизацию и защиту информации» документована інформація з обмеженим доступом за умовами її правового режиму поділяється на інформацію, віднесену до державної таємниці і конфіденційну. З метою оптимізації видів інформації, що відноситься до конфіденційної, Президент Російської Федерації своїм Указом затвердив Перелік відомостей конфіденційного характеру, у якому виділені шість основних категорій:

1. Персональні дані.
2. Таємниця слідства і судочинства.
3. Службова таємниця.
4. Професійні види таємниць (лікарська, нотаріальна, адвокатська і т.д.).
5. Комерційна таємниця.
6. Відомості про сутність винаходу, корисної моделі чи промислового зразка до офіційної публікації інформації про них [10].

В даний час жоден з перерахованих інститутів, крім державної таємниці, не врегульований на рівні спеціального закону і це не сприяє поліпшенню захисту зазначених відомостей. Щодо державної таємниці, то законом встановлюються три ступеня секретності відомостей, що становлять державну таємницю, і відповідні цим ступеням грифи секретності для носіїв зазначених відомостей: "особливої важливості", "цілком таємно" і "таємно" [11]. Таким чином термін “державні секрети” не знаходить свого закріплення в законодавстві Російської Федерації, термін “службова таємниця” закріплений, однак залишається невизначеним.

В Республіці Бєларусь ситуація дещо відмінна від української та російської, оскільки термін “державні секрети” знаходить своє закріплення у відповідному законі, в якому передбачено дві категорії державних секретів: державна таємниця та службова таємниця. В залежності від важливості відомостей, що становлять державні секрети, характеру й обсягу заходів, необхідних для їхнього захисту, встановлюються три ступеня секретності для носіїв таких відомостей: особливої важливості, цілком таємно, таємно. У відповідності зі ступенем секретності, носіям інформації, що становлять державну таємницю, надаються обмежувальні грифи: «Особливої важливості» і «Цілком таємно», а носіям відомостей, що становлять службову таємницю, — «Таємно» [12].

В Республіці Казахстан поняття “державні секрети” теж знайшло своє закріплення у відповідному законі [13]. Державні секрети Республіки Казахстан поділяються на три категорії: державна, військова і службова таємниця. До державної таємниці відноситься інформація, розголошення якої може спричинити тяжкі наслідки для обороноздатності, безпеки, економічних і політичних інтересів Республіки Казахстан. Інформації, що становить державну таємницю, надаються обмежувальні грифи "особливої важливості" і "цілком таємно". До військової таємниці відноситься інформація військового характеру, розголошення якої може завдати шкоди Збройним Силам Республіки Казахстан. Інформації, що становить військову таємницю, надаються обмежувальні грифи "цілком таємно" і "таємно". До службової таємниці відноситься інформація, розголошення якої може мати негативний вплив на обороноздатність, безпеку, економічні і політичні інтереси Республіки Казахстан. Така інформація, як правило, має характер окремих даних, що входять до складу інформації, що становить державну чи військову таємницю, і не розкриває її в цілому. Інформації, що становить службову таємницю, надається обмежувальний гриф "таємно".

Враховуючи досвід країн СНД у вирішенні подібних проблем, а також інші чинники, автор вважає, що потрібно змінити існуючу в Україні класифікацію інформації з обмеженим доступом. Необхідно враховувати той фактор, що інформація є об'єктом права власності громадян, організацій (юридичних осіб) і держави. У зв’язку з цим інформація може бути об'єктом права власності як у повному обсязі, так і об'єктом лише володіння, користування чи розпорядження [14]. Основним критерієм поділу інформації з обмеженим доступом може і має бути право власності. Враховуючи викладене, всю інформацію з обмеженим доступом, можна поділити на такі категорії:

1. Інформація з обмеженим доступом, що є власністю держави – державні секрети (до цієї категорії можуть входити державна таємниця, конфіденційна інформація, що є власністю держави, службова (відомча) таємниця у разі її законодавчого визначення тощо).

2. Інформація з обмеженим доступом, що не є власністю держави, проте потребує участі відповідних державних органів в її охороні (персональні дані, таємниця слідства і судочинства, професійні види таємниць (лікарська, нотаріальна, адвокатська і т. д.), відомості про сутність винаходу, корисної моделі чи промислового зразка до офіційної публікації інформації про них й інша).

3. Інформація з обмеженим доступом, що є власністю фізичних та юридичних осіб. Кожна з перелічених категорій інформації з обмеженим доступом в подальшому може ділитися з урахуванням інших критеріїв (наприклад, розмір можливої шкоди особі, суспільству, державі).

На думку автора можна також окремо виділити таку категорію інформації, як міждержавні секрети. Необхідність такого відмежування обумовлюється неможливістю ототожнення їх з державною таємницею України. Якщо порядок охорони такої інформації може бути таким же, як і для державної таємниці, то порядок обміну, юридична відповідальність за розголошення повинні співпадати з законодавством відповідної країни і знаходити своє закріплення в чинному законодавсті України.

Враховуючи вищевикладене автор вважає, що спочатку потрібно чітко визначитися з класифікацією інформації з обмеженим доступом та з існуючими поняттями, які будуть при цьому використовуватися. Потім необхідно буде врегулювати на законодавчому рівні суспільні відносини, які будуть виникати, змінюватися та припинятися у зв’язку з цим. А в подальшому, після чіткого законодавчого врегулювання вищезазначених питань, передбачити, в разі необхідності, юридичну відповідальність за порушення законодавства в цій сфері.

Література:
  1. Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про державну таємницю" // Відомості Верховної Ради. - 1999. - № 49. - ст. 428.
  2. Р. Калюжний, Д. Прокоф’єва “Проблеми та перспективи правового забезпечення безпеки інформації з обмеженим доступом, що не становить державної таємниці” // Правове, нормативне та метрологічне забезпечення системи захисту інформації в Україні.  Збірник НТУУ “КПІ”, МОН України, ДСТЗІ СБ України.  Київ 2000.  С. 27-31.
  3. Закон України “Про інформацію”// Відомості Верховної Ради. – 1992 - № 48. - ст.650.
  4. Там же.
  5. Концепція (основи державної полі-тики) національної безпеки України // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 10. – Ст. 85.
  6. Див.: п. 7 ст. 24, п. 2 ст. 25 Закону України “Про Службу безпеки України”// Відомості Верховної Ради. – 1992. - № 27.- ст. 382.
  7. Типове положення про комітет у справах преси та інформації обласної, Київської міської державної адміністрації, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1996 р. № 184; Положення про Головне управління по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації при Кабінеті Міністрів України, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 січня 1992 р. № 6 (втратила чинність), Положення про Державний комітет України по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 р. № 511 (втратила чинність).
  8. Див.: ст. 1 Закону України “Про державну таємницю” // Відомості Верховної Ради. – 1994. - № 16. - ст. 93.
  9. Див.: п. 16 Закону України Про Національний банк України // Відомості Верховної Ради . –1999. - № 29. - ст. 238.
  10. Наказ Головного контрольно-ревізійного управління України “Про затвердження Інструкції про порядок проведення ревізій і перевірок державною контрольно-ревізійною службою в Україні” № 121 від 03. 10. 97 (Із змінами, внесеними згідно з Наказами ГоловКРУ № 88 від 04. 10. 99 № 95 від 29. 11. 2000), зареєстровано в Міністерстві юстиції України 24 жовтня 1997 р. за № 497/2301.
  11. Указ Президента РФ «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» от 06. 03. 1997 № 188.
  12. Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" (с изменениями от 6 октября 1997 г.)
  13. Закон Республики Беларусь «О государственных секретах» от 29 ноября 1994 г., № 3410-XII // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь № 3, 1995 г.
  14. Закон Республики Казахстан “О защите госудаpственных секpетов Республики Казахстан” от 19 янваpя 1993 года. 15. Див.: ст. 38 Закону України “Про інформацію” // Відомості Верховної Ради. – 1992. - № 48. - ст. 650.
Державні секрети, державна таємниця